Por: Gustavo Adolfo Castillo Torres
La normativa juega un papel preponderante cuando se busca consolidar una economía que garantice un bienestar y prosperidad duradera, anteponiendo en todo momento los intereses de los ciudadanos y la consecución de los múltiples objetivos de interés público.
Según datos de la Comisión Europea (CE), “la normativa inteligente se refiere al conjunto del ciclo político, desde la concepción de un acto legislativo hasta la aplicación, el cumplimiento, la evaluación y la revisión” (COM, 2010)[1].
Dicho esto, pretender que la política reguladora de un país transite bajo los estándares de un crecimiento inteligente, implica no sólo la valoración de la normativa vigente en función de los beneficios buscados y costos generados, sino de un complejo análisis de que su modificación acorde a la experiencia obtenida, constituyen elementos fundamentales para la elaboración de la nueva legislación que se va a proponer. Se trata pues de una responsabilidad compartida de los diferentes actores que intervienen en el diseño, implementación y evaluación de una política pública regulatoria, así como de las demás partes interesadas que resultan o no beneficiadas al momento de analizar su impacto ex post. En pocas palabras, involucra una mayor atención a la evaluación del funcionamiento y eficacia de la legislación existente.
Así, tenemos que la normativa inteligente tiene por objeto concebir y producir una regulación que respete los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, a la par de ser de mayor calidad –que sea lo más clara y accesible posible-, objetivo que debe perseguirse a lo largo del ciclo de elaboración de las políticas desde la concepción de un acto legislativo, hasta su revisión. Es entonces cuando la propia CE sienta las bases del concepto de Smart Regulation, bajo los postulados de:
1) Ser más eficaz y eficiente en la consecución de los objetivos de interés público;
2) Ser capaz de demostrar que aporta un verdadero valor añadido al sector que regula;
3) Provocar beneficios amplios a costes mínimos;
4) Respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y
5) Lograr un marco reglamentario simple, claro, estable y predecible tanto para las empresas, como para los trabajadores y los ciudadanos
(Foro Europa Ciudadana, 2013).
El resultado, una palpable mejora de la calidad regulatoria en la Unión Europea con miras a que la intervención normativa evolucione hacia un enfoque integrado, cuantificable y centrado en el usuario, sobre la prioridad de lograr una contribución positiva de las herramientas para legislar mejor, incluidas las evaluaciones ex ante, las consultas a las partes interesadas y las evaluaciones de impacto ex post de la legislación, aunado a una creciente cooperación internacional en materia de regulación en donde las autoridades reguladoras y demás autoridades competentes, gracias al intercambio de información y la cooperación en una fase temprana del proceso, tengan la posibilidad de proponer soluciones a problemas similares y mantener al mismo tiempo sus respectivos objetivos políticos y normativos, permitiendo de esta forma la reducción en los costes de las actividades empresariales y proporcional al aumento en la competencia transfronteriza.
Contextualizado lo anterior, centremos nuestro análisis en México, país en donde su política de mejora regulatoria –originada en la década de los años 80- abarca en su conjunto a la Administración Pública Federal y Local, ya que es obligatoria para casi todas las agencias de gobierno. La agenda no sólo es muy amplia, sino que ha requerido de varios años para su consolidación, pasando de ser una política de Gobierno a una política de Estado. Por ello, el proceso de transición hacia la gobernanza regulatoria[2] en México se ha presentado en distintas etapas, siendo consistente con la evolución experimentada por algunos países en el mundo. Más que un simple cambio de nombre, dicha transición ha implicado un ajuste de fondo en la visión de los diseñadores de la política regulatoria, así como de la política misma, a la par de un cambio estructural en donde el Estado Mexicano ha pasado de ser no solamente un proveedor de bienes y servicios, sino a jugar un papel fundamental como regulador sobre la teoría ideal de un ciclo de gobernanza regulatoria cuya finalidad sea explicar puntualmente las etapas que deben seguirse (planeación, desarrollo, revisión/diseño, implementación/cumplimiento, y evaluación/monitoreo) para lograr un sistema que mejore la participación de los reguladores, regulados, supervisores y ciudadanos en el proceso global de regulación.
En el marco de una calidad regulatoria como política pública -eficiente- en nuestro país, existe un universo normativo que de forma alguna ha previsto las bases para ciertos instrumentos y herramientas de mejora regulatoria que se han implementado a lo largo de los años, a saber:
1) La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (Título Tercero A, artículos 69-A al 69-Q –regulación vigente en su mayoría hasta el 19 de mayo de 2018-);
2) La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública;
3) La Ley Federal sobre Metrología y Normalización;
4) La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
5) El Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Desarrollo 2013-2018, y
6) El Decreto por el que se establece la Estrategia Integral de Mejora Regulatoria del Gobierno Federal y de Simplificación de Trámites y Servicios; instrumentos normativos que en su mayoría fueron objeto del análisis DAFO (FODA en México) desarrollado a partir de la conformación de cinco grupos de enfoque en los que participaron servidores públicos de la entonces Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) -actualmente Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER)-, de dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, así como 34 cámaras y asociaciones empresariales y civiles radicadas en México.
Lo anterior nos permite arribar a la trascendental reforma constitucional de febrero de 2017 (artículo 25) -parteaguas no sólo para la creación de la Ley General de Mejora Regulatoria, hoy vigente, sino que dio contenido al denominado Sistema Nacional de Mejora Regulatoria-, atribuida como una alternativa de solución a ciertos problemas detectados como principales obstáculos para consolidar el avance de la mejora regulatoria en México, consistentes en:
1) No se cuenta con una estrategia efectiva de mejora regulatoria integral, ya que se presenta un mosaico de leyes y ordenamientos con distintos niveles de efectividad;
2) No existen mecanismos ni herramientas para asegurar la calidad de las disposiciones normativas que emanan del Congreso de la Unión, y
3) Existe una gran complejidad normativa que impacta de forma negativa el derecho de acceso a la justicia de las personas, lo que crea un marco jurídico complejo y poco accesible, con las características siguientes:
a) Solo la normativa federal y estatal puede consultarse fácilmente;
b) Los ordenamientos no siempre tienen una dirección clara o armonizada con políticas públicas, induciendo, en la práctica, poca intervención estatal y municipal, y
c) Se utiliza un lenguaje técnico y de difícil comprensión para la mayoría de la población.
De esta manera, surge la necesidad de combatir de manera frontal esa problemática tomando en consideración los principios y postulados que rigen a la normativa inteligente, a efecto de que, tal y como está sucediendo en la UE -pero atendiendo a las circunstancias propias de nuestro país-, la mejora de la regulación emitida por el Estado Mexicano (a nivel federal, estatal y municipal) tenga por objeto garantizar la toma de decisiones abierta y transparente, aunado a contar con la efectiva participación no sólo ciudadana sino de todos los actores involucrados en el proceso legislativo correspondiente, llevando a cabo las evaluaciones de impacto respectivas sustentadas en una adecuada planificación y análisis pormenorizados ya sea previo a proponer nueva legislación o bien, durante la evaluación de los resultados de su aplicación, siempre con el propósito de la simplificación normativa y administrativa sustentada en el significativo desarrollo de las tecnologías de la información, y con la consecuente reducción de costos que garantice la eficacia de su aplicación.
En resumen, la administración pública en su totalidad está obligada a entender y a ejecutar estos estándares al amparo de una correcta sinergia con los ciudadanos y particulares destinatarios del bienestar social a cargo del Estado, y bajo un contexto primado de gobernanza regulatoria.
En virtud de lo anterior, se estima oportuno concluir estas líneas con un muy breve comentario analítico -al tenor de los principios que rigen a la Smart Regulation- de los principales contenidos temático-estructurales que conformaron la iniciativa que fue presentada, discutida y finalmente aprobada por el Senado de la República, cuyo Decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de mayo de 2018, entrando en vigor al día siguiente, bajo el nombre de Ley General de Mejora Regulatoria:
1. Objetivos que produzcan beneficios superiores a sus costos y el máximo bienestar para la sociedad.
La novel política regulatoria en México busca transitar por el camino de estrictos estándares hacia un crecimiento inteligente, en donde no únicamente se valore la normativa vigente en función a una lógica de costos y beneficios, sino que representa un complejo análisis sobre la necesidad inminente de actualización normativa conforme a la experiencia obtenida, que aunado a la participación de los diferentes actores involucrados, derive en una mayor atención a la evaluación del funcionamiento y eficacia de la legislación existente, con miras hacia los objetivos de interés público y al auspicio de un marco regulatorio simple, claro, estable y predecible para la comunidad en general.
2. Creación e implementación de áreas de control y seguimiento, y sus atribuciones.
a) La creación de la CONAMER, buscando se transforme en un organismo público “con dientes”;
b) En materia de sanciones, la aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (con las salvedades previstas en los artículos transitorios de la Ley General de Responsabilidades Administrativas), y
c) La creación del Sistema Nacional de Mejora Regulatoria (SNMR), cuyo objetivo estriba en coordinar a las autoridades de todos los órdenes de gobierno, en sus respectivos ámbitos de competencia, a través de la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria (ENMR), que incluye normas, principios, objetivos, planes, directrices, órganos, instancias, procedimientos y la política nacional en dicha materia, integrado, entre otros, por el Consejo Nacional de Mejora Regulatoria, y por los consejos locales (que a su vez integran al sistema de mejora regulatoria en cada una de las Entidades Federativas de la República Mexicana), generando así un amplio mecanismo de coordinación para la implementación de las políticas públicas en la materia.
3. El Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) –antes MIR en México-, como herramienta de medición, evaluación y simplificación administrativa.
Para garantizar que los beneficios de las normas en general sean superiores a sus costos, y que éstas representen la mejor alternativa para atender una problemática específica. Su finalidad, sancionar que dichas normas salvaguarden el interés general, considerando los impactos o riesgos de la actividad a regular, así como las condiciones institucionales de los entes públicos que las apliquen.
4. Restablecimiento de directrices y herramientas para mejorar la calidad regulatoria.
A través de:
a) Mejora de la legislación –“Legislar mejor”-;
b) Planificación;
c) Evaluación de impacto;
d) Elaboración de propuestas y su implementación;
e) Supervisión;
f) Evaluación y control de aptitudes (fitness checks), y
g) Consultas a los actores involucrados.
Todo ello implementado mediante el SNMR y sus herramientas (Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios; Registro Nacional de Regulaciones; Registros de Trámites y Servicios; Expediente para Trámites y Servicios; Registro Nacional de Visitas Domiciliarias, y la Protesta Ciudadana) y la ENMR, a lo que se ha denominado como: la Agenda Regulatoria. Claro que, con algunas reservas y excepciones.
5. Fortalecimiento de mecanismos para consolidar la cooperación institucional interna e internacional en materia de calidad regulatoria.
A través del referido SNMR y su ENMR, así como la inclusión de lo que se conoce como: buenas prácticas nacionales e internacionales en materia de mejora regulatoria.
6. Implementación de mecanismos de participación ciudadana en materia de mejora de la calidad regulatoria.
Con la creación de la figura del Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria, concebida como una instancia de participación ciudadana de interés público, cuya finalidad es coadyuvar al cumplimiento de los objetivos de la ENMR, e integrado –de manera honoraria- por cinco ciudadanos de probidad y prestigio, y que cuenta entre sus principales funciones la de opinar o proponer indicadores o metodologías para la implementación, medición y seguimiento de la política de mejora regulatoria, así como para la evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas de dicha política, y la de proponer mecanismos de articulación entre los sectores público, social, privado y académico para el fortalecimiento de la política de mejora regulatoria.
En suma, la calidad que pueda garantizar la normativa inteligente respeto de la mejora regulatoria en México queda sujeta a estrictos estándares de cumplimiento, supervisión y evaluación que la autoridad reguladora con atribuciones y facultades suficientes –“dientes”- debe llevar a cabo de manera permanente, coordinada y bajo el esquema de responsabilidad compartida, a efecto de que el “nuevo paradigma regulatorio” continúe avanzando en beneficio del interés social. Así, el Estado Mexicano a través de sus instituciones –del tipo inclusivas y no extractivas-, debe continuar corrigiendo las “fallas” regulatorias expuestas históricamente convergiendo hacia un isomorfismo institucional que esté sustentado en estrategias de reforma y su eficiente aplicación, acorde a un contexto propio económico, político y social.
La normativa inteligente o Smart Regulation llegó para quedarse y coadyuvar en el fortalecimiento de la calidad de la mejora regulatoria en otros países; México, está incursionando hoy en ese transcendental movimiento vanguardista, pero sin perder de vista la necesidad latente de poner en marcha el resto de las estrategias que conlleven a que esa tendencia de calidad continúe permeando en la actividad cotidiana regulatoria de este país, consolide su permanencia bajo una creciente y destacada voluntad política y de la totalidad de los actores involucrados, y estatice una gobernanza regulatoria efectiva, transversal, coordinada, continua, transparente y dinámica que consoliden la premisa fundamental de Legislar mejor en beneficio de la comunidad en general. Sea pues la Ley General de Mejora Regulatoria, la piedra angular que dé comienzo a esta nueva etapa de una mejora regulatoria con calidad en México. ¡Al tiempo!
Notas
[1] Comunicado de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Normativa inteligente en la Unión Europea. Bruselas, 8.10.2010. COM (2010) 543 final.
[2] Entendida por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), como: “la visión general sobre la regulación, incluyendo la estructura del Gobierno y la interacción entre éste y las entidades no gubernamentales”.