• 19 septiembre, 2020 07:32

Reingeniería institucional y gobernanza regulatoria frente al reto post-covid19.mx

Gustavo Adolfo Castillo Torres

En las últimas décadas los países de América Latina han presentado modestos niveles de crecimiento en relación con sus pares europeos y asiáticos; la pandemia actual, ha evidenciado la grave crisis institucional para hacerle frente. Si bien se han logrado avances significativos en materia regulatoria para incrementar los niveles de competitividad en la región, dichos avances no han sido del todo suficientes considerando que el crecimiento económico regional depende de la realización de una reingeniería institucional en la que se establezcan sistemas de gobernanza regulatoria efectivos para transitar de economías basadas en instituciones extractivas, a economías basadas en instituciones inclusivas. Recientemente, dos importantes economistas han sostenido que los problemas de crecimiento que experimentan diversos países en el mundo se deben principalmente a la presencia de instituciones políticas y económicas de tipo extractivo. Daron Acemoglu y James Robinson señalan que las instituciones extractivas son aquellas diseñadas para asegurar que las élites que dominan un país se mantengan en el poder y concentren los beneficios en unos pocos (D. Acemoglu y J. Robinson, 2012)[1]; por su parte, las instituciones inclusivas permiten la participación de los diferentes grupos sociales mediante mecanismos democráticos y ausencia de barreras a la entrada en los mercados.

Así, toda vez que las instituciones se crean bajo contextos históricos diversos, sólo en algunas naciones se han logrado desarrollar instituciones política y económicamente inclusivas, logrando con ello la generación de mejores condiciones competitivas y de un crecimiento económico sostenido durante décadas, lo que se ha traducido en altos niveles de bienestar para su población en general. Sin embargo, la mayoría de los países en desarrollo siguen conservando instituciones de tipo extractivo que limitan la competencia económica en los mercados y reducen los incentivos para invertir. En este sentido, la regulación tiene una influencia significativa en la competitividad de los países, ya que permite a los gobiernos corregir fallas que caracterizan a mercados altamente concentrados; de no corregirse estas fallas, las economías se vuelven menos atractivas para la inversión y, en consecuencia, sus niveles de productividad caen (COFEMER, 2012). A esto hay que sumarle las condiciones recién generadas por el COVID-19.

En virtud de lo anterior, es posible argumentar que cuando la regulación es excesiva e impone barreras a la entrada, se convierte en un obstáculo para la inversión privada (nacional y extranjera), limitando la acumulación de capital físico y humano que determina los niveles de productividad y crecimiento económico de los países. Al respecto, el Foro Económico Mundial ha definido a la competitividad como el “conjunto de instituciones, políticas públicas y factores que determinan el nivel de productividad de un país”. En la actualidad, la crisis que viven los países desarrollados -iniciada en 2008 por fallas de tipo regulatorio- permea a las naciones emergentes; no obstante, representa también una gran oportunidad para que se realicen las reformas que siguen pendientes en América Latina, y se logren institucionalizar los programas de mejora regulatoria que permitan hacer a nuestra región más competitiva, productiva y exitosa a nivel internacional.

En resumen, se trata de llevar a cabo una reforma regulatoria integral en la que se modifique el marco institucional mediante la creación de sistemas de gobernanza regulatoria efectivos que eviten fallos de gobierno. Tal reforma permitirá que la región transite de manera definitiva de instituciones políticas y económicas extractivas, a instituciones inclusivas. Se estima que las reformas de cada país no deben copiar modelos extranjeros, pero sí considerar las mejores prácticas internacionales. En este sentido, converger a un isomorfismo institucional puede resultar natural; sin embargo, las estrategias que lleve a cabo cada gobierno para realizar las reformas deben estar basadas en su propio contexto económico, político y social (Carballo y Camacho, 2012)[2].

Importa destacar que, a partir de la crisis económica de 2008, las economías en desarrollo se han vuelto más atractivas para los inversionistas en busca de nuevos y mejores mercados; sin embargo, no todos los países latinoamericanos han presentado niveles de crecimiento económico satisfactorios ya que hay avances insuficientes en materia de competitividad motivados en gran parte por la denominada “década perdida” respecto de la integración latinoamericana. Si bien desde 1999 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha realizado diagnósticos sobre la capacidad de algunos países para diseñar, adoptar e implementar normativa mediante la aplicación de cuestionarios sobre la capacidad regulatoria del país, tanto en su vertiente administrativa como legislativa (OCDE, 2012), es evidente que la región sufre de una parálisis en competitividad mostrando la necesidad de realizar reformas de fondo que modifiquen la naturaleza extractiva de sus instituciones. Ante ello, varios países latinoamericanos se han dado a la tarea de mejorar su marco regulatorio y establecer sistemas de gobernanza regulatoria sólidos, creando políticas, instituciones y herramientas que se complementen para generar regulaciones de calidad.

En contexto, el término “gobernanza” ha sido uno de los conceptos más empleados en las últimas décadas, pero la comprensión de su significado ha sido fuente de múltiples interpretaciones. El Banco Mundial la ha definido como: “la forma en que el poder se ejerce a través de las instituciones económicas, políticas y sociales en un país” (World Bank Group, 2017)[3]. Existen diferentes escenarios en los que la gobernanza se ejerce; uno de ellos es la regulación. Por su parte, P. Spiller y B. Levy[4] (1994) indican, que: “la gobernanza regulatoria es el mecanismo que la sociedad utiliza para restringir la discreción de los reguladores.”.

A mayor abundamiento, ha sido la propia OCDE quien en su publicación intitulada Regulatory Policy and Governance (2011) establece que la gobernanza se basa en tres pilares que dan fortaleza a las autoridades para que éstas apliquen reglas que beneficien a todos los sectores económicos y sociales: política, instituciones y herramientas. De esta manera, la política regulatoria está encaminada a estrategias que aseguren una regulación eficaz en beneficio del interés público, a través de instituciones como agencias estatales que regulen las actividades económicas y sociales, así como de los órganos supervisores de aquéllas (Douglass North Institutions, 1991), y mediante el uso de herramientas regulatorias que deben implementarse de forma coherente, además de contar con instrumentos esenciales traducidos en análisis del impacto regulatorio, la consideración de alternativas regulatorias, y la simplificación administrativa, entre otros.

Lo anterior no es posible entenderlo de manera aislada, toda vez que resulta además necesario concebir la existencia de un ciclo de gobernanza regulatoria cuya finalidad sea explicar puntualmente sus etapas (planeación, desarrollo, revisión, implementación, y evaluación) para lograr un sistema que mejore la participación de la totalidad de los actores involucrados en el proceso global de regulación. El proceso de transición hacia la gobernanza regulatoria en México se ha dado en distintos pasos y ha sido consistente con la evolución que se ha venido presentado en algunos países en el mundo, lo que ha implicado un ajuste de fondo en la visión de los diseñadores de la política regulatoria, así como de la política misma, a la par de un cambio estructural. Ese cambio de paradigma permitió que, en el año 2000, el esquema de mejora regulatoria en México se consolidara institucionalmente dando lugar a la creación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER; hoy CONAMER), órgano administrativo desconcentrado, con autonomía técnica y operativa, cuya labor ha sido considerada por algunos como el detonante para “cerrar” el ciclo de gobernanza regulatoria en nuestro país. No obstante ello, la agenda de fortalecimiento a la institucionalidad y permanencia de la política de mejora regulatoria a nivel nacional y local debe ser permanentemente atendida y coordinada, con el fin de asegurar que los esfuerzos y las inversiones realizadas en un momento dado tengan continuidad en políticas que favorecerán la acumulación de beneficios y logros en materia de competitividad.

El Estado Mexicano en su conjunto tiene frente así el establecimiento de bases sólidas sustentadas en promulgación de leyes o decretos que establezcan la mejora regulatoria como una política institucional que trascienda al mandato de una administración, así como el establecimiento de férreas facultades para que la dependencia reguladora asuma el rol de líder y coordinador de la política de mejora regulatoria en los tres niveles de gobierno; ello, sin dejar de considerar la creación de consejos ciudadanos como mecanismos de cooperación permanentes entre el sector privado, académico y social, con los gobiernos federal, estatal y municipal, a fin de impulsar y dar seguimiento a las políticas públicas que inciden positivamente en el contexto regulatorio global. Lo anterior sin lugar a duda, permitirá avanzar sólidamente hacia un mejor sistema de gobernanza regulatoria que coordine los esfuerzos realizados entre los diferentes actores en pro de un bienestar social, y que identifique áreas de oportunidad para la simplificación administrativa y el aprovechamiento de las tecnologías de la información.

Hoy día la pandemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19) ha transformado la manera en que desarrollamos nuestras vidas en la cotidianidad. Los datos son por demás duros, pero más aguda la zozobra acerca del cómo será esa tan mencionada -y mal llamada- “nueva normalidad”. Hablábamos en la entrega intitulada “Normativa inteligente (Smart Regulation) y la mejora de la calidad regulatoria en México, hoy.[5], sobre la trascendencia que guarda esta novel figura para lograr que el “nuevo paradigma regulatorio” continúe avanzando en beneficio del interés social en nuestro país.

Desde el pasado treinta de marzo, fecha en la que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se declara emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19), se han dictado diversas políticas que han pretendido regular de manera eficaz, eficiente, simple, clara, estable y predecible acciones para que las personas -físicas y morales- desde el seno familiar, íntimo, hasta el ámbito profesional y de negocios, echen mano de ellas para intentar lograr matizar la inédita realidad que estamos enfrentando.

 Por ello, ahora es cuando más se requiere de una autoridad reguladora fuerte en su coordinación e implacable en su revisión y evaluación respecto de todas aquellas políticas que “sobre la marcha” se están emitiendo en plena emergencia sanitaria -profundizada por una grave crisis económica-, a fin de que no obstante de un muy complejo escenario institucional, se logre de la mejor manera posible consolidar esa gobernanza regulatoria sostenida en instituciones “inclusivas” que permita superar sólida y rápidamente el impase de la economía mexicana, traducida en niveles óptimos de crecimiento y de bienestar para la población en general, y al amparo de acciones específicas en materia de mejora regulatoria; la que, para ser con calidad, requiere necesariamente de integralidad, claridad, participación y consenso a lo largo de la elaboración del marco normativo que se proponga para enfrentar los estragos de una pandemia con esta magnitud, y no sólo de la formulación de “ideas regulatorias” carentes de diseño, de procedimientos y de lineamientos para su implementación, pero más aún, de mecanismos coordinados, eficientes y eficaces de monitoreo y de evaluación. Se requiere de autoridad con capacidad para dirigir y resolver también “sobre la marcha”, inclusiva y con enorme conocimiento de causa.

El reto es mayúsculo pero no imposible; en esta “nueva realidad” estamos frente a una gran ventana de oportunidad para focalizarnos en que la calidad de la mejora regulatoria basada en los postulados de la Smart Regulation, aunado a una consolidada reingeniería institucional, permitirán desarrollar herramientas que impulsen a México hacia una reapertura -económica, social y administrativa- paulatina pero constante y sin “fallos de gobierno” para neutralizar los problemas sanitarios actuales a la par de una eficiente y eficaz provisión de servicios y bienes públicos; pero sobre todo, una vez superada esta pandemia, para generar mejores condiciones competitivas y un crecimiento económico sostenido basado en su propio contexto económico, político y social, pero también sin dejar de considerar las mejores prácticas internacionales. ¡Al tiempo!


[1] Acemoglu D, Robinson JA. Why Nations Fail, The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (New York: Crown Business, 2012).

[2] Reforma Regulatoria en América Latina. Alfonso Carballo Pérez e Ignacio Rafael Camacho Mier y Terán. COFEMER. 2012.

[3] World Bank. 2016. Doing Business 2016: Measuring Regulatory Quality and Efficiency. Washington, DC: World Bank.

[4] Levy B, Spiller P. The Institutional Foundations of Regulatory Commitment: A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation. The Journal of Law, Economics and Organization, 1994.

[5] https://adn.mx/estampas-ideas-y-propuestas/normativa-inteligente-smart-regulation-y-la-mejora-de-la-calidad-regulatoria-en-mexico-hoy/?frame-nonce=09ca5ae5c1